Aktuell finans- och penningpolitik


Figur: Pixabay

Tillåt mig denna gång be er läsa en artikel som Karolina Ekholm, statssekreterare på finansdepartementet med ansvar för ekonomisk analys och internationellt samarbete, och Peter Gerlach, planeringschef på finansdepartementet, nyligen skrivit för den förnämliga bloggen Economistas. Jag har kopierat artikeln ordagrant och återger texten i kursiv stil. Mina egna kommentarer är inlagda med vanlig upprätt stil på några ställen.

”Den svenska ekonomin har vuxit snabbt de senaste åren. Att svensk ekonomi har återhämtat sig bättre från nedgången i samband med finanskrisen än de flesta EU-länder kan tillskrivas en rad faktorer, såsom att Sverige stod väl rustat inför finanskrisen, att det svenska näringslivet intagit en gynnsam position i många tillväxtnäringar, en relativt god demografi och vissa gynnsamma reformer under den förra regeringen. Men att tillväxten varit så stark den senaste tiden är svårt att endast förklara med dessa strukturella faktorer.  En delförklaring som ofta verkar glömmas bort i debatten står att finna i den stabiliseringspolitik som förts sedan 2014. Det mest uppenbara är att penningpolitiken då blev ordentligt expansiv, men vi menar att den förda finanspolitiken också har bidragit till utvecklingen.”

Det man då beskriver är denna utveckling:

Det kan tyckas märkligt att man alltjämt talar i termer av ”återhämtning” från finanskrisen 2008-2010. Men det gör man och man lyfter fram landets goda naturliga förutsättningar som en huvudorsak till våra goda resultat, men därtill också en framgångsrik stabiliseringspolitik (som syftar till att utjämna svängningar i utvecklingen) från 2014, både i form av expansiv penningpolitik (=nollränta) och finanspolitik (skattesänkningar?).  Vid en okulär besiktning ser inte stabiliteten/utjämningen direkt annorlunda ut för åren efter 2014 än för någon annan period sedan 1993, finanskrisåren oräknade och några egentliga bevis på utjämningseffekter till följd av lyckad konjunkturpolitik redovisas inte; vilka svackor har utjämnats och vilka toppar har kapats?

Författarna fortsätter sedan resonera om dessa båda styrspakar, räntor och skatter, och noterar att räntespaken nu sannolikt är inställd på max (alltså nollränta) men konstaterar också att studier påvisat att finanspolitiska, alltså skattemässiga, åtgärder har visat sig ha bra effekt i sådana lågräntesituationer:

”Förenklat har finanspolitiska åtgärder historiskt betraktats ur två perspektiv: (1) hur åtgärden påverkar ekonomins långsiktiga jämvikt och (2) hur åtgärden påverkar efterfrågeläget och därmed aktivitetsnivån i ekonomin här och nu. Stegvis under ”the great moderation” förflyttades ekonomernas fokus för finanspolitiken allt mer från (2) till (1). Penningpolitiken förväntades sköta stabiliseringspolitiken och finanspolitiska stimulanser betraktades i någon mån som fruktlösa då en högre ränta förväntades motverka den positiva effekten på BNP och sysselsättning.

Sedan den 29:e oktober 2014 har den svenska styrräntan varit 0 eller negativ och enligt Riksbankens egen prognos väntas den så förbli fram till mitten av 2019. Det finns olika uppfattningar om hur mycket mer expansiv penningpolitiken kan bli, men en rimlig bedömning är att styrräntan nu åtminstone är nära sin nedre gräns. I ett sådant läge får finanspolitiken ökade möjligheter att stimulera ekonomin. Med inflation som fortfarande ligger under målen kommer troligtvis inte penningpolitiken reagera omedelbart med höjda räntor vid finanspolitisk stimulans. Flera studier har funnit att de finanspolitiska multiplikatorerna är mycket större i en lågräntemiljö där styrräntorna ligger nära sin nedre gräns. Bland annat Eggertsson (2009), Christiano m.fl. (2010) har visat att de finanspolitiska multiplikatorerna (särskilt för offentliga utgifter) kan vara betydligt över 1 i en sådan situation.”

Vi förstår nu av språkbruket att man ser ”ekonomin” som en jättelik maskin eller kanske snarare en varelse, ett monster, som det gäller att mata med lämplig politik. I nuvarande låginflationsläge tror man att skattesänkningar kan genomföras utan att räntorna stiger och omedelbart kväver stimulansåtgärdens goda effekt.  Man hänvisar till gamla statistiska samband mellan skattstimulanser och effekt på BNP i tider av låg ränta. Sambanden var då sådana att man kan få en betydligt större effekt på BNP än vad man sätter in i form av skattestimulans. Därefter fortsätter texten med att utveckla detta med multiplikatoreffekt för olika typer av skattesatsningar.


”Generellt råder det bred konsensus om att finanspolitiska stimulanser har positiva BNP-effekter även när konjunkturläget är balanserat, men att effekterna är större under en lågkonjunktur. Nyligen publicerade internationella studier visar att den finanspolitiska multiplikatorn bedöms ligga mellan 0,1 och 1 i ett normalt konjunkturläge, med variation mellan länder och typ av stimulans. Den finanspolitiska multiplikatorn kan beräknas på olika sätt, men generellt sett definieras den som kvoten mellan förändringen i BNP och en diskretionär förändring i offentliga utgifter eller skatteintäkter. Utgångspunkten i studierna av finanspolitiska multiplikatorer är (i regel) effekten på BNP det första året efter en finanspolitisk stimulans.

Det råder även relativt stor konsensus kring vilka åtgärder som har störst effekt på BNP:

  • Multiplikatorerna för offentliga investeringar och offentlig konsumtion är större än för inkomstskatter och transfereringar, vilket har att göra med att offentlig konsumtion och investeringar direkt påverkar efterfrågan och har ett mindre import- och sparläckage.
  • Riktade transfereringar till låginkomsthushåll (hushåll med en hög marginell konsumtionsbenägenhet) har en högre BNP-multiplikator än generella transfereringar till hushållen eller inkomstskatteförändringar.
  • Minst effektiva är de åtgärder som sänker företagens kostnader eller priset som möter konsumenterna, framför allt när räntan är på sin nedre gräns. Då kan sådana åtgärder till och med ha negativa effekter på tillväxten. Det beror på att de kan leda till lägre inflation och därmed en högre realränta, vilket dämpar tillväxten. Det är anledningen till att det finns forskning som tyder på att höjda sociala avgifter kan bidra till en högre BNP när reporäntan befinner sig på sin nedre gräns (t.ex. Eggertsson, 2009).

Under 2015 gav vi Konjunkturinstitutet i uppdrag att skatta de finanspolitiska multiplikatorerna av olika finanspolitiska åtgärder i Sverige när resursutnyttjandet är lågt. Konjunkturinstitutets studie tyder på att storleken på de svenska BNP-multiplikatorerna generellt sett är något större än genomsnittet av de skattningar som gjorts i den internationella litteraturen.  Enligt studien är t.ex. multiplikatorn för offentlig konsumtion och investeringar betydligt större än 1 i både ett genomsnittligt konjunkturläge och i en lågkonjunktur. Liksom de flesta andra studierna finner Konjunkturinstitutet att BNP-multiplikatorerna är större för offentlig konsumtion och investeringar än för skatter och transfereringar.”

Resonemanget kring BNP-mulitiplikatorer visar att vår ekonomiska politik primärt baseras på statistiska samband mellan olika makroekonomiska storheter, fastställda av internationella forskare och institut. Det förefaller också alltid vara BNP som utgör målvariabel. Man noterar att av tre olika politiska insatsområden så ger offentliga investeringar och offentlig konsumtion (=utbyggd offentlig sektor) den bästa effekten på BNP. Detta då sådana insatser har ett mindre ”läckage” i form av import och sparande. Därmed kan vi notera att man inte eftersträvar en balans i handeln med omvärlden, utan i stället största möjliga överskott. Alla länder med underskott får reda sig bäst de kan, bara de betalar räntor på våra fordringar först. Och att sparande ses som ett läckage reser också frågor. Sparande leder till investeringar, men tydligen föredrar man konsumtion. Oklart varför.

Nästa alternativ till politiska stimulansåtgärder handlar om riktade transfereringar till låginkomsthushåll. Detta uppges dock ha något sämre effekt på BNP. Men man medger ändå att ökad jämlikhet leder till ökad BNP – ett välkommet påstående från ett så etablerat nationalekonomiskt håll! Sämst effekt på BNP av de tre typerna av insatser påstås direkta subventioner av näringsliv och hushåll ha. Notera, utöver de erkända mätproblemen, även den stora osäkerheten i sambanden, vilket också tillstås genom erkännandet att vissa forskningsstudier även har visat på motsatta effekter mot vad man väntat sig. Trist för makroekonomer förstås, men för oss andra ett skönt tecken på att makroekonomiska sambandsstudier är ett precis så svagt verktyg som kan förväntas. Detta har vi ju själva visat genom att ställa frågan: ”Om inkomstskatten sänks – kommer du vilja att arbeta mer eller mindre?” Vissa partier har byggt sin ekonomiska politik på antagandet att folk vill vara mer lediga om man får sänkt nettoinkomst. Själv tänker jag tvärt om; ju mer jag tjänar desto mindre behöver jag arbeta. Det finns ingen stabil, allmängiltig sanning i denna typ av beteendefrågor. Makroteorin vilar på väldigt lös grund!

Intressant också att Ekholm/Gerlach faktiskt skriver att forskningen påvisat samband i såväl ”genomsnittligt konjunkturläge” som i ”lågkonjunktur”. Dock redovisar man inte när de olika konjunkturfaserna inträtt, vilket stöder vår hypotes om att konjunkturbegreppet numer är ett mycket allmänt och vagt ekonomiskt begrepp, utan stringent vetenskaplig innebörd. Artikeln avslutas sedan med nedanstående analys och slutsats:

”Genom att ta intryck av KI:s analys tillsammans med andra studier av de finanspolitiska multiplikatorerna är en rimlig (men något försiktig) bedömning att de för Sverige har legat på följande nivåer sedan 2015:

  1. Omkring 1 för ökad offentlig konsumtion och investeringar (om man lägger stor vikt vid KI:s analys kan man landa i nivåer omkring 1,5).
  2. Omkring 0,75 för höjda transfereringar riktade till hushåll med låga inkomster
  3. Omkring 0,5 för höjda generella transfereringar och inkomstskatteförändringar
  4. Omkring 0,25 för sänkningar av indirekta skatter som moms och punktskatter. Givet att styrräntan är nära sin nedre gräns är det möjligt att multiplikatorn för indirekta skatter är ännu lägre eller till och med negativ (enligt resonemanget ovan).

Det svenska finanspolitiska ramverket kan vid en första anblick sätta gränser för finanspolitikens möjlighet att stimulera ekonomin. Men eftersom olika åtgärder har olika effekt är det fullt möjligt att föra en expansiv finanspolitik som är fullt finansierad genom att ändra sammansättningen av offentliga utgifter och intäkter så att de gynnar tillväxten.

Vi menar att den senaste tidens finanspolitik har haft denna karaktär eftersom inriktningen på regeringens aktiva politik har varit följande:

  • Förstärkt offentlig konsumtion (främst i form av allmänna och riktade statsbidrag till kommunerna)
  • Stärkta transfereringar till låginkomsthushåll (höjt tak i A-kassan, sänkt skatt på de lägsta pensionerna, höjt underhållsstöd mm)
  • Finansiering genom höjda skatter (främst indirekta skatter samt skatter som främst påverkar hushåll med högre inkomster)

Profilen på den sammantagna politiken har alltså varit huvudsakligen finansierad, men ändå expansiv. Resurser har omfördelats från åtgärder med låg multiplikatoreffekt till åtgärder med högre multiplikatoreffekt.

Genom en grov klassificering av de olika diskretionära åtgärderna som vidtagits sedan 2015 och givet antagandet att multiplikatorerna är i linje med vad som skisseras ovan kan man beräkna att den förda politiken har medfört att BNP ökat med i storleksordningen 0,5% per år 2015-2017.

En invändning mot denna analys är att många bedömare anser att resursutnyttjandet i den svenska ekonomin nu snarare är ansträngt än lågt. Det räcker dock inte att titta på indikatorer på resursutnyttjandet för att bedöma multiplikatorernas storlek. Då penningpolitikens respons är den mest centrala mekanismen för att motverka en finanspolitisk expansion är det rimligt att tro att multiplikatorerna är högre än normalt även vid ett balanserat resursutnyttjande så länge inflationen fortsätter att ligga under målet.

En annan invändning är att det kan finnas negativa effekter på längre sikt av att höja skatter som påverkar incitamenten till arbete och investeringar. Olika typer av finanspolitiska åtgärder kan påverka ekonomin under olika lång tid och åtgärder som påverkar investerings- och produktivitetsutvecklingen kan förväntas ha mer bestående effekter. Detta gäller dock inte bara negativa effekter av skatter utan också positiva effekter av sådant som offentliga investeringar i infrastruktur. Framför allt behöver man väga in betydelsen av att bidra till en mer gynnsam utveckling på kort sikt i ett läge där en ordentlig återhämtning efter finans- och eurokris länge låtit vänta på sig.

I den internationella ekonomiska debatten har allt fler dragit slutsatsen att man tidigt underskattade finanspolitikens effekter och överskattade penningpolitikens möjligheter att driva upp resursutnyttjandet. I Sverige har denna diskussion av naturliga skäl varit mindre omfattande då någon dramatisk budgetkonsolidering av sydeuropeiskt snitt inte varit nödvändig (istället lät man det strukturella sparandet försvagas kraftigt 2008-2014). Men diskussionen om finanspolitikens bidrag till utvecklingen på kort sikt är viktig också här.

De kraftiga nedrevideringarna av potentiell BNP i samtliga avancerade ekonomier sedan finanskrisens utbrott tyder på att efterfrågeläget kan ha en större betydelse för den långsiktiga produktionsnivån än vad som var konsensusuppfattningen innan finanskrisen. Detta betyder i så fall att persistens i arbetslöshet kan spela en större roll än vad många ekonomer vanligtvis antar. Om så är fallet är kostnaderna höga för att inte aktivt använda finanspolitiken för att öka resursutnyttjandet i en situation då penningpolitiken är maximalt expansiv.”

 

Ekholm och Gerlach kommer alltså fram till att av de senaste tre årens utveckling har sannolikt, dock med stora förbehåll för all osäkerhet, en klok ekonomisk politik bidragit med 0,5% BNP-tillväxt per år. Man inkluderar i texten året 2017, men för innevarande år har vi inga slutliga data ännu. Däremot kan vi korrigera 2014-2016 med bedömda stimulanseffekten som politiken enligt Ekholm/Gerlach bidragit med. Då erhålls nedanstående bild.

Orkar ni, så läs gärna sista stycket ”De kraftiga nedrevideringarna …” en gång till. Är detta seriös ekonomisk vetenskap eller bara obegriplig ekonomijargong? Ekhom och Gerlach liksom övrig expertis(?) är uppenbart helt fokuserade på att öka vårt lands BNP med ekonomipolitiska medel. Kurvan ska upp till varje pris och man söker efter stabila samband mellan makroekonomiska storheter som kan utnyttjas av finansministrar och riksbanker för att lösa denna uppgift. Artikelns redovisning av forskningsläget om BNP-multiplikatorer ska härvidlag sannolikt tolkas som en värdefull input för sådana politiska beslut.

Men makro är inget väsen som lever sitt eget liv. Nationens ekonomi beskrivs bäst, precis som företags, kommuners och familjers, av en samlad resultat- och balansräkning, där i landets fall BNP är ett viktigt ingående omsättningsmått. Samband mellan storheter på makroplanet är inte kausala om de inte kan förklaras i beteendevetenskapliga termer på mikronivå. Och sådana samband kan uppstå och upplösas när som helst till följd av individernas förändrade beteende.  BNP utgörs dock definitionsmässigt av summan av alla löner och vinster som uppstår under ett års produktion, alltså handlar det om hur mycket varor och tjänster vi producerar i landet. Men inte en tanke ägnar experterna åt frågan vilka varor och tjänster vi lider brist på? Eller om folk hellre vill ha mer ledigt än att ägna mer tid åt att arbeta?

I själva verket handlar ekonomi om hur du och jag beter oss som producerande företagare eller anställda och som konsumerande hushåll. Politiken kan underlätta för oss genom att tillhandahålla rättssäkerhet, en god infrastruktur, god sjukvård och utbildning samt ett gott socialt skyddsnät och ett entreprenörsvänligt näringslivsklimat. Oavsett multiplikatoreffekter. Dessutom vet vi att när ekonomihistoriker förklarar den globala tillväxten under de senaste 250 åren så är man åtminstone överens om en sak; skickliga finansministerier och centralbanker kommer inte med på listan över förklaringsfaktorer.

Ge dina synpunkter. Vad tycker du?

Lämna en kommentar.